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京師譚波律師:旅游綜合開發項目框架協議撰寫指引 ——以立法的態度書寫合同

    旅游綜合開發是針對土地、山川、河流、風景、人物等自然景觀與人文景觀相結合的綜合開發項目。不同于一般地產開發,旅游綜合開發涉及到的資源要素多、面積范圍大、建設周期長、經營管理難度大。基于用地類型和權屬的不同,旅游開發需經嚴格審批,完成復雜商務和法律事務談判。因此,為保障參與社會資本與政府方的經濟與社會效益,筆者結合服務某旅游綜合開發項目經歷,就旅游綜合開發項目框架協議的起草和撰寫作簡要介紹,后期結合項目服務進程,繼續完成后續項目研究與合同撰寫介紹。

一、旅游綜合開發項目的性質與特點
    首先,用地類型復雜多樣,須經嚴格的用途變更、權屬變換審批程序。旅游開發用地包含國有土地、集體所有土地。依照用途,既包括國有建設和非建設用地,亦涵蓋了農林牧漁、荒山荒溝等四荒土地。土地權屬不同,意味著意向性拿地主體的差異;土地用途不同,意味著旅游開發必須依據《土地管理法》接受用途管制。開發利用過程中,必須針對意向土地權屬、用途,依據開發目標,完成相應的土地性質、用途和權屬變更轉換。
    其次,旅游開發涉及到從勘察、設計、施工、監理等全過程建設工程合同簽訂與履行。從項目立項規劃與施工許可,到驗收審核及日常監管,均需與項目所在地政府緊密配合,依法完成項目開發所需的全部規劃、建設、驗收等許可和登記審批手續。
    最后,旅游開發經營管理周期長,資金回籠慢,需要設計相應的分期開發、分批開發、梯隊運營條款。同時,旅游綜合開發往往涉及生態與特色村鎮項目旅游,與農林牧漁、荒地利用緊密結合,社會資本可在法規框架內,挖掘利用相關農業、文化旅游政策補償。



二、框架協議特點
    綜合開發框架協議作為項目實施的第一個合同和統籌開發全局、全過程的綜合協議,應注重“框架性、階段性、意向性”特點。
    首先,框架性體現在協議統攬項目建設開發經營全過程,從原則上總體規范了各方權利義務關系,系項目開發的總合同、母合同,該協議框架下,需要另外設計涉及具體事項的子合同。
    其次,階段性。由于旅游項目開發周期長、投資大、回報慢,開發經營存在著“規劃”、“拿地”、“建設”、“經營”各個階段。需要將各個階段的性質特點、權利義務關系一一明確,確保各方能夠明確各個階段各方義務履行順序、時限節點,便于守約方催告和行使合同法規定的“順序履行抗辯權”,甚至單方解除合同,追究違約方責任。
    最后,意向性。基于項目綜合開發的復雜性和不確定性,簽訂框架協議時,由于開發規劃、項目用地均未取得,因此,為防止社會資本在未取得規劃審批、用地資格前提下,匆忙簽訂正式合同,框架協議亦界定為意向協議,以淡化各方責任,待階段性條件成熟后,再充實和強化框架協議效力。



三、框架協議要素
    1.必須劃定用地范圍、明確拿地方式、完善權屬登記。框架協議需初步劃定用地范圍,后期項目開發規劃應明確具體用地范圍,完成指界劃線。對于需要轉換土地權屬至項目公司名下的,還需依據《不動產登記條例》完成不動產權利登記。旅游綜合開發項目除采取出讓方式拿地外,依據國土資源部等部委最新規定,符合條件的亦可以以劃撥方式拿地,對于特色景區、生態旅游,需要利用歷史性特色村鎮的,在不改變權屬前提下,還可以采取租賃、租讓、租讓結合等方式拿地、用地。
    2.框架協議必須高度重視項目規劃,強調后期項目規劃申報、審核問題,并將該規劃設置為后續條款的援引依據。開發規劃的作用在于明確用地范圍、開發用途、項目類型,為后期的拿地、建設、經營提供基本遵循。旅游規劃除體現社會資本方意見外,需依據《城鄉規劃法》,與城市、村鎮規劃相一致。框架協議必須將政府協助規劃審核列為其重要義務。
    3.明確項目合作模式。實踐中,旅游綜合開發或采用社會資本獨資開發,或采取政府與社會資本聯合開發(推薦采取PPP合作模式)。筆者所服務的項目采取社會資本獨資開發,政府取得資源轉讓收益和稅收、就業收益,企業自擔風險、獨享收益(后期可能涉及到門票收入共享事項)。
    4.必須明確各方違約責任,完善社會資本退出機制,設計“降落傘條款”。社會資本承擔著更重的法律政策風險和資本運營風險,而在招商引資方提供的單方文本中,往往存在要求社會資本方“無績效零補償退出”的不公平條款,甚至“釣魚條款”。故框架協議中應當強調和突出政府方違約責任,設計社會資本平安退出的“降落傘條款”,以平衡利益,確保公平。
    5. 明確爭議解決方式、防范可能的地方保護。旅游開發涉及土地出讓、建設工程施工合同,依據最高人民法院案例,涉及地產開發的框架協議適用不動產所在地專屬管轄。因此,為防范可能的地方保護,社會資本方可約定仲裁條款,突破專屬管轄。
    6.從合同寫作技巧角度,要突出引致條款運用,對于合同中需要重復使用的概念和法律關系,必須使用引致條款,以避免出現概念前后不一、法律關系混亂不明的情況。

    一言貫之:以立法的嚴謹態度和精致技巧來撰寫合同!
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